——以慈溪、奉化法院基层司法协助网络的运行为视角
北京知名律师，北京著名律师
首席律师--孙奎律师 13021909386 010-63805958（法律咨询，法律顾问，诉讼代理等服务）
一、建立基层司法协助网络的必要性
1、法院案多人少的现实困境依然存在并呈加剧趋势
近年来，慈溪和奉化两地经济快速发展，社会利益关系复杂化、利益主体多元化趋势增强，社会纠纷频发。与此同时，随着我国依法治国进程的推进和法制宣传的深入，群众的维权意识明显增强，诉讼观念也发生了巨大变化，传统的“和为贵”诉讼理念和厌诉习惯逐渐弱化，更多的人倾向于进法院打官司，导致大量纠纷以诉讼方式进入法院。近三年，慈溪和奉化两地法院案件受理数量一直居高不下，并逐年增长。受编制等因素制约，法院的审判执行力量并未明显增长，同时，由于法官退休、人员调动等因素，法院的审判执行力量反呈相对削弱趋势，使得法院面临着案多人少的现实矛盾，承受了繁重的工作压力。对此，法院强化内部管理，推行案件审理的繁简分流，提高司法效率，法官也采取“白加黑”、“五加二”等加班加点的工作方式予以应对，但案多人少的矛盾依然突出。因此，建立司法协助网络，充分利用各种社会资源，借助外部力量共同化解矛盾具有重大的现实意义。
2、人民群众与社会力量对司法过程的有效参与不足
人民法院的历史是一部不断改革、发展的历史，在司法改革的推动下，虽然法院队伍的素质显著提高，司法正规化、专业化、程式化的意识明显增强，司法效率大幅提高，但广大基层政府和群众自治组织参与司法改革进程的力度仍比较薄弱。此外，随着乡村社区的群众自治程度的不断提高，村、居干部一般都由群众通过民主选举产生。一些干部出于害怕得罪人的心理，对司法工作不愿配合协助。这在一定程度上导致司法实践中送达难、调查难、调解难、执行难等问题日益突出。建立基层司法协助网络，获取基层政府、广大村居干部、行业协会、社会团体等社会力量对司法工作的支持，让人民群众积极有效地参与到法院的司法工作中来，成为了人民法院改进工作的一种有益途径。
3、人民群众对司法改革的认同度有待提高
司法改革的成果尚未得到社会的完全认同。如人民法院在追求实质正义的同时，高度关注程序正义，注重司法过程的程式化和规范化，案件审理流程均在法庭进行。司法过程的程式化和规范化在实现程序正义、保障司法公正的同时，也使得部分群众产生了司法亲和力逐渐消失的错觉。又如有些当事人受自身主观价值的制约，一旦裁判结果与预期结果存在冲突，便认为法院司法不公，转而寻求上访，希望通过上访来改变对自己不利的裁判结果，使得上访案件大幅上升。再如在执行案件中，有些被执行人由于对裁判结果不服，拒绝履行裁判义务，甚至与执行法官发生冲突等。有些执行案件由于被执行人确实没有可供执行的财产，无论如何加大执行力度，都难以实现执行效果，这原本是执行过程中的风险，但执行申请人却将风险转嫁到法院身上，认为法院执行不力。此时，个别当事人便通过网络等媒介宣泄自己的不满，指责司法不公、法官不廉，而社会公众受评价信息来源的间接性和传闻性及价值视角的影响，难以作出客观的评价，使得司法不公被过于放大，司法形象遭到贬损，司法权威遭到损害。如何进一步提高司法成果的社会认同感，对人民法院来说，需要进一步加强司法改革，强化内部监督，提高裁判文书的说理，同时，通过建立基层司法协助网络，借助社会力量改善司法环境，彰显司法亲和力，让群众真实感受司法改革成果，也成为我们建立基层司法协助网络的动因之一。
4、司法人民性的必然要求
我国的司法制度是社会主义司法制度，应当坚持司法的人民性原则。司法的人民性原则要求我们在司法工作中坚持群众路线，将司法的专业性与群众性结合起来，采取各种有效方式让人民群众参与到司法工作中来，充分依靠人民群众力量解决法院自身难以解决的问题，依靠群众力量推动人民司法工作的发展，将法院的司法工作置于人民群众的有效监督之下。司法的人民性原则也要求我们坚持司法为民，将依法维护人民权益作为司法工作的基本价值追求，坚持司法亲民、便民、利民、惠民，以群众满意不满意作为评判司法工作的尺度和标杆。建立基层司法协助网络，正是让司法深入群众、让群众走近司法，架起司法和社会间联系的桥梁，进而实现两者的良性互动，这是人民法院贯彻落实司法人民性的必然要求。
二、基层司法协助网络的实施成效
1、基层司法协助网络的构建和运行
2005年慈溪法院周巷法庭根据该庭辖区面广人多、法庭案多人少的实际情况，创设了特邀人民调解员制度，聘请乡镇司法所法律工作者作为特邀调解员，将法庭受理的婚姻家庭纠纷、雇员受害赔偿纠纷、相邻纠纷、抚养、扶养、赡养“三养”纠纷等案件委托特邀人民调解员就地调解。特邀人民调解员制度在缓解法庭案多人少矛盾的同时，也方便了群众诉讼，降低了群众诉讼成本。周巷法庭特邀人民调解员制度引起了慈溪法院党组的高度重视，院党组为此专门召开会议，在总结特邀人民调解员制度工作经验的基础上，提出要在该市范围内构建司法协助网络。在院党组的统一部署下，慈溪法院各业务庭、法庭主动与辖区镇（街道）党委联系，由各镇（街道）党委牵头，在司法所建立司法协助联络点，聘任辖区村居干部、乡村经济文化能人为司法协助员，初步建立了以党委牵头、法院主导，以法庭为核心、司法协助联络点为依托、司法协助员为根须，遍布整个乡村社区的“庭、点、员”三位一体的司法协助网络。
奉化法院在市委和政府的大力支持下，于2007年5月开始了执行协助网络的创建，在该市范围内成立由市政法委副书记任组长的执行协助工作协调领导小组，在各镇（街道）建立执行协助工作小组，下设执行联络室。2007年7月，该市各镇、街道完成了执行联络室的组建工作，挂牌成立了“人民法院执行工作联络室”，配备了联络室主任及下属执行联络员，至此，奉化法院执行协助网络已初步构建完毕。同时，奉化法院依托执行协助网络，进一步开展法律文书协助送达网络、调解审判司法协助网络等建设。
2.基层司法协助网络的运行成效
（1）协助送达，提高诉讼效率
送达难是司法工作面临的一大难题。慈溪市是个经济强市，第二、第三产业的快速发展吸纳了大量人口就业，受职业性质和劳动时间的限制，大多数群众在正常工作日都在工作岗位忙于工作，而从事农业生产的群众在正常工作时间也大多在田间地头劳作，使得大量法律文书因当事人家中无人、邮递员经多次投递仍无法送达。在直接送达时，法院工作人员对受送达人的情况了解甚少，往往无法通过自身力量事先联系到受送达人，到达受送达人住所后，又因为无法联系受送达人而导致送达不能，案件审理周期也因此而延长。建立基层司法协助网络后，送达工作有了司法协助人员的参与协助，司法协助人员对受送达人的住所、家庭成员等情况非常熟悉，在司法协助人员的参与下，法院工作人员往往能在第一时间找到受送达人，完成送达任务；即使受送达人不在家，司法协助人员在夜间帮助法院代为送达，有力缓解了法院“送达难”问题。以慈溪法院范市法庭和奉化法院溪口法庭为例，2009年1至10月司法协助人员协助范市庭送达98次，送达成功率达90％；2009年1至9月，司法协助人员协助溪口法庭送达87次，送达成功率达82.7%。
（2）参与调解，提升调解效果
与法院工作人员精于法律的专业优势相比，司法协助人员大多主要从事群众工作，长期与群众打交道，具有了解地区情况、通晓乡规民约、在群众中威望较高的独特优势，并在工作中积累了丰富的调解经验。同时，司法协助人员大多来自群众身边，群众对其也较为信赖，更容易接受司法协助人员提出的调解方案。在司法协助人员的参与下，慈溪、奉化法院案件审理过程中的调解效果得到提高，案件的调撤率较为理想。 北京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。
（3）协助执行，提高执行效率
对于被执行人来说，执行工作直接执行其财产，对其利益的影响更为直接，因而对执行工作容易产生抵触情绪。如被执行人对法院的执行通知避而不见，与执行人员玩“躲猫猫”游戏；转移隐匿财产；在执行人员查获被执行财产时，被执行人员及其亲友以各种方法阻止执行，有的甚至以自杀自残相威胁等。执行工作中，暴力抗法、执行人员遭到围攻等情况也时有发生。基层司法协助网络建立后，法院与司法协助部门建立案件沟通机制，向司法协助人员通报执行案件情况，通过司法协助人员收集被执行人的下落、财产状况、债权债务等信息；司法协助人员在得知被执行人的有关信息后，及时告知法院，执行人员据此制定执行方案，做到有的放矢，大大提高了执行效率。同时，执行人员通过司法协助人员了解被执行人所在地的风俗习惯及被执行人的人际关系，避免执行工作发生冲突。而一旦发生冲突，司法协助人员也能及时介入，利用自己在当地的威望告知被执行人抗拒执行的后果，说服被执行人自觉履行义务。在司法协助人员的参与协助下，慈溪、奉化法院近三年来的案件执结数量和执结率一直居于较高水平。
（4）加强群众监督，规范司法行为
司法协助网络的建立和运行，广大司法协助人员积极参与法院的审判执行工作，将司法工作最大限度地融入到群众中去，从而建立一条畅通、快捷的民意表达渠道，保障群众对司法工作的知情权、参与权和监督权的有效行使。通过司法协助网络这一桥梁和纽带，法院审判执行工作被纳入乡村干部群众视线之中，增加司法工作的透明度，促使法院更加注重规范、文明司法，进而推进法院的队伍建设和管理。司法协助人员在协助法院司法过程中，也能更深层次地了解法院工作，发现法院工作的不足和问题，及时提出意见和建议，并将其在协助司法时了解掌握的群众对司法工作的意见和看法及时反馈给法院，以便法院采取针对性的整改措施，改进工作思路与作风，提高工作效能。
（5）改善司法环境，维护社会和谐稳定
司法协助人员在群众中一般都具有较高威信，司法协助工作的开展又提高了司法协助人员的法律素养，进而进一步提高他们在群众中的威望。当发生纷争时，司法协助人员能够在第一时间介入，通过倾听当事人的诉说，全面了解纠纷情况，及时进行劝说疏导，缓和当事人的激烈情绪，避免矛盾纷争进一步激化；为当事人提供法律咨询，帮助当事人分析自己的诉求，促使当事人理性解决纠纷，并在此基础上开展调解工作，使得大多数纠纷在诉前即得以处理。即使纠纷调解未果，司法协助人员的前期工作也帮助当事人树立经济理性的诉讼观念，合理确定诉讼目标，正确认识诉讼风险，在诉讼阶段不再坚持无理的诉讼要求和强硬的诉讼立场，使诉讼在和谐的环境中进行。对判决不服并有上访倾向的当事人，司法协助人员及时了解其思想动态并反馈给法院，协助法院开展判后答疑工作，引导当事人对事实和法律作出理性的认知和判断，说服当事人放弃上访念头，维护社会和谐稳定。
三、基层司法协助网络运行中存在的问题与不足
作为人民法院坚持司法为民、整合社会资源最大限度满足人民群众司法需求的一项探索，基础司法协助网络建立以后，在运行中取得了良好的效果，但也存在一些问题与不足。
1、党委、政府的重视与支持有待进一步加强
慈溪、奉化法院执行协助网络的建立与运行得到了两市党委与政府的高度重视。两市的市委办、市府办分别就协助执行网络的建设制定相关文件，对慈溪、奉化法院执行协助网络的建设与发展发挥了重要作用。但执行协助绝非司法协助网络的全部，司法协助网络其他方面的工作一般由法院主动联系基层政府、群众自治组织等单位，使得司法协助网络的进一步拓展受到限制。
2、协助人员成分单一，网络的“官方色彩”过浓
从司法协助人员的组成来看，当前司法协助人员绝大多数由乡镇（街道）的司法行政工作人员、村居干部担任，司法协助人员成分比较单一，虽然司法协助人员中也有少量社会经济文化能人、行业协会成员，但未能改变司法协助网络“官员”比例过重的特征。在群众眼中，无论是司法行政工作人员，还是村居干部，都带有明显的“官员”色彩，而对“官员”的抵触情绪，很大程度上影响了网络功能的发挥。
3、社会各界对司法协助网络的认识不足
司法协助网络建设过程的宣传工作不足，人民群众未能充分认识到司法协助网络的价值与功能，在不少干部群众眼里司法协助网络只是法院应对案多人少矛盾、减轻法院工作压力而采取的一项措施，对基层政府、社会群众来说则是协助法院开展司法辅助工作，帮助法院减压。事实上，不少乡镇（街道）基层组织的领导、司法协助人员对司法协助网络的认识尚停留在司法协助网络仅仅是司法协助人员帮助法院寻找当事人、送达法律文书等司法辅助工作上，而对司法协助网络促进司法和谐、提高司法权威、减少矛盾纷争、实现社会稳定的功能认识并不充分，使得司法协助网络的建设出现法院“一头热”的现象，司法协助工作还未真正做到全社会共同参与。
4、司法协助人员专业素质不强，协助司法能力有待提高
司法协助网络除了借助社会力量完成送达法律文书等司法辅助工作外，更注重利用社会资源有效解决各类纠纷，维护社会稳定与和谐，这就要求司法协助人员须具备相应的法律专业素质。而现行司法协助人员大都不是法律人士，法律专业知识有限，尤其是村一级的司法协助人员基本上由村治保人员、调解主任兼任，法律专业知识非常欠缺。虽然法院针对这一问题也开展了一些必要的业务培训，但由于培训工作缺乏制度化，特别是缺乏针对性和实务性的培训，司法协助人员法律专业素质不高的问题未能得到解决。
5、经费保障不足，协助人员工作积极性不高
司法协助工作的开展势必耗费一定的时间和精力，产生一定的费用。司法协助人员大多是无偿协助法院工作，由于法院没有专项经费支出来保障司法协助工作，在协助人员所在单位无法予以补贴时，协助过程中所产生的费用只能由协助人员自行负担，加之司法协助人员有自己的本职工作，在司法协助与本职工作产生冲突时，司法协助人员的工作积极性自然会受到影响。经费保障问题成为制约司法协助网络功能发挥的又一因素。
6、考核激励机制未能及时跟进
司法协助网络建立后，相应的考核激励机制未能及时跟进，司法协助人员的管理处于无序状态。虽然大多数司法协助人员能够积极开展司法协助工作，但也有少数人员对司法协助工作不够积极，甚至采取推诿态度。考核激励机制的缺失使得司法协助人员的工作绩效难以区分，影响了协助人员的工作积极性。
四、基层司法协助网络的完善
司法协助网络的构建并非一朝一夕之事，自建立、运行以来，取得了良好的社会效果，但也存在一定的不足，需要我们不断加以完善。我们认为需要做好以下几方面工作：
1、扩大宣传，争取支持
党委领导是做好一切工作的前提和保障，司法协助网络的建立和运行也不例外。鉴于当前不少干部群众对司法协助网络的目的、功能认识尚不充分，我们应当加强对司法协助网络的宣传，通过开展深入细致的宣传活动，以改变人们对司法协助网络的认识局限，取得党委对司法协助网络建设的重视与支持，在党委的统一领导下建立起“党委领导、政府支持、法院主导、全社会共同参与”的司法协助网络。 北京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。
2、优化构成，加强培训，打造一支精干的司法协助队伍
司法协助人员的选任应当适应司法协助工作的需要，当事人和纠纷的多样化要求司法协助人员的选任不能采用单一标准，这就要求我们改变当前司法协助人员以乡镇司法行政工作人员、村、居干部为主的现状，丰富、优化协助人员的构成。通过扩大行业协会代表、中介机构成员以及社会经济文化能人在司法协助人员中的比例，提高司法协助人员的职业多样性、角色多元性和代表的广泛性，从而针对不同当事人、不同纠纷开展有效的司法协助工作。同时，注重加强对司法协助人员的专业培训，针对司法协助工作中的典型问题，通过召开专题培训会议、举行法制讲座、邀请司法协助人员参加庭审观摩、适时介入司法协助人员主持的调解活动等方式开展培训，增强培训的针对性和实效性，提高司法协助人员的法律专业素质。
3、设立专项基金，强化司法协助网络的经费保障
司法协助网络的建立和运行需要相应的经费保障，而法院的工作经费难以满足司法协助网络运行的全部需要，经费不足问题已严重影响了司法协助网络的运行。对此，我们应当加强与政府部门的沟通，争取政府财政的支持，设立司法协助专项基金，并纳入法院工作经费，由法院根据司法协助人员的工作量和工作绩效给予相应的经济补助。
4、建立科学、规范的考核机制
科学、规范的考核机制是激励制度良性循环运转的关键。司法协助工作也应当建立科学、规范的考核机制，具体做法是可以将司法协助工作纳入地方社会综合治理工作范围，法院根据司法协助人员的工作态度、工作成效等情况向综治委提出建议，对工作认真负责、工作成效良好的司法协助人员进行表彰，对工作懈怠、甚至不愿进行司法协助的人员进行批评教育，形成争先创优的工作局面，推动司法协助工作向更高层次发展。 * 课题组成员：黄贤宏、王旭明、王治军、孙赟峰、方苏琴、蒋立栋、王珂斐。
作者： 慈溪市人民法院、奉化市人民法院联合课题组
