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国家为规范和保障经济有序发展制定了大量的行政法，行政权由此进入社会经济生活领域，公权力与私权利共存一体中，其控制性条款占据了这些规范的绝大数，自然资源法最为典型，从中强烈感受到行政权的管理、控制权能。私营经济的蓬勃发展和民事活动的日趋丰富，民法与行政法从各自的视角来规范经济活动，使调整范围产生交叉、重叠，遂引发关于“领域范围”论争，争论的实质焦点其实是权限问题。

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首席律师--孙奎律师 13021909386  010-63805958（法律咨询，法律顾问，诉讼代理等服务）

　　民事诉讼法学者以“诉讼主管”为切入，以是否属“平等民事主体之间纠纷”划界，以“法律关系”为识别标准，力图划清民事审判权与行政权在实务中的界线，司法实务中也是按此设计规划“放线”进行操作。本文选择既有民法调整又有行政法规范于一体的合伙投资采矿纠纷为观察对象，浅析矿产资源开采活动中行政法与民法交互作用规范，共同维护与促进社会经济和文化发展与和谐。

　　一、矿产开采活动--公法规范的领地

　　矿藏等自然资源为不可再生资源，为国计民生和可持续发展利用，国家公权力自然要干预并采取管制态度和行政措施来限制资源开发和利用行为，如民法通则规定民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的物权，《物权法》也让位于管理性质的行政法，行政法在公共资源配置、市场准入等方面采取了控制。

　　我国法律不承认物的发现取得制度。《民法通则》第八十八条第二款规定：“国家所有的矿藏，可以依法由公民采挖。国家保护合法的采矿权”，该条位于通则民事权利章之下，表明采矿权是一种民事权利，但该民事权利的取得应由公法授予。矿产资源属国家所有，排除了他人所有权，且不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。民事权利的取得应不违反法律规定始得成立。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条规定：“国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度。勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权；开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权”。采矿权的初始取得，排除了除许可、拍卖取得之外的其他一切形式。而继承、受让等取得采矿权也须经登记认可变更方取得采矿权人资格。

　　矿产开采活动要求安全、有序、规范进行，要求排除其他主体对开采活动的干扰。公法的强制性规范，保证了投资人财富和利润的正常追求，同时防止因不当追求造成公害或者其他社会问题发生。国家对矿产开采活动实行动态管理，从权利的取得、安全设施、生产经营等等项目无不纳入监管视野。一切采掘活动都必须在强行法下严格遵守、执行，如爆破作业、通风、水土保持、环境影响、地质灾害防治等等工作，无不强制要求，以防止事故发生和环境破坏，减少社会成本。

　　尽管如此，仍然预留了一部分活动自由空间给民事主体，如《矿产资源法实施细则》第三十条规定采矿权人享有：按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外等等权利。社会经济的发展，必须以有活动自由和活动空间为前提条件，但矿产资源的稀缺性和可持续发展利用的要求、人类生存环境的忧虑，使自然资源开发活动成为公法规范的领地。

　　在民商实体法调整范围内，民事诉讼以法律关系是否属平等民事主体之间的法律关系为管辖原则，处理平等民事主体之间的财产纠纷。在矿藏开采活动中，民事主体经济活动的合法性无不由行政法事先设定，就连体现当事人高度自治的《合同法》，也不能排除行政法规对当事人协商一致所签合同的效力的影响（如违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效），甚至于合同生效也受规制（如探矿权、采矿权转让合同自批准之日起生效）。

　　二、合伙投资经营--私法调整的空间

　　人的创造力需要有一定范围内的思想和行为自由，才能有经济的活跃。民法为保障当事人充分表达意思自治的活动空间，规定了民事主体的抽象性权利外，对具体的权利也作了尽量的赋予，其空间范围的宽广，涉及到社会生活的各个方面。

　　采矿是劳动密集性和技术密集性活动，需要投入大量资金，所以有了集多人资本联合经营形式的出现。对于合伙经营，《民法通则》和《合伙企业法》对合伙形式、合伙投资、入伙退伙、盈亏分配、经营、合伙财产转让、散伙或者解散等等均规定由合伙人自己决定，彻底贯彻了私法的当事人意思自治原则，公法不加任何干预。按《民法通则》第三十条规定，合伙人可以资金、实物、技术等出资，《合伙企业法》第十一条更增加合伙人可以货币、劳务、知识产权、土地使用权及其他财产权利出资。我国《物权法》在用益物权编下规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”， 采矿权属于财产权，合伙人自然可以用依法取得的采矿权出资合伙经营。

　　考察合伙经营的整个过程可发现，合伙经营是依靠合伙人的资产来维系，国家公权不对合伙内部事务干预，为了增大交易安全系数，保障经济正常发展，国家采取对合伙人特定的出资物以登记或限制等措施实现市场监管，但这不妨碍合伙人对合伙经营事务的意思自治。

　　三、私权与公权共存

　　民事司法者适用行政法规大体是用来评断民事活动的合法性问题，而裁判的最终依据是民法。合伙投资采矿受公私法规范调整：采矿活动受行政法规制，合伙组织内部活动意思自治。泾渭分明地这样分割叙述，仅为分离观察以合伙组织形式投资采矿中所涉法律和活动空间有个大体边界划分。其实，司法实践远比理论要细致，单纯的法条规范研究难以涵括和解决现实存在的问题，实例中的考察更能够看清楚合伙投资采矿等等开发利用自然资源中涉及民法与行政法所产生交织问题和行政法规范对民事纠纷案件处理的影响及判别民行案件优先问题。

　　（一）采矿权在市场中的权属性质

　　依民法理论，用益物权在于物的使用价值。自《物权法》颁布后，采矿权属用益物权始得确定（这是在真正的市场交易中，而在所谓的“一级市场”即初始取得中并不是用益物权的私权性质），而采矿权的许可来自于公法性质的《矿产资源法》。采矿权既然有偿取得，又属民事权益，自然应归于私权利。但这一民事权利不同于其他物权可以自由随意处分。因为采矿权是矿产所有权派生出的权利，依附于所有权，而矿藏属于国家所有，所以，采矿权这一私权利在出资、转让、抵押等市场流转时受公法控制。按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》规定，转让采矿权,应当具备矿山企业投入采矿生产满1年和已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税及国务院地质矿产主管部门规定的其他条件等。

　　正如该法名称一样，《矿产资源法》关注的不是矿产的财产性质，注重的是其资源性，对物的可支配与资源的公共性的视角不同，所以该法中以公权规制私权，严格私权行使，私财产只能在公权规制所预留空间内行使、流转或者事实处分。但确定了采矿权这一用益物权的权属性质就限制了公权力的滥用。

　　（二）静态的调整与动态的规范

　　《民法通则》中关于采矿权保护，是指排除他人对表现为财产性质的采矿权的侵害。所谓静态，指以采矿权作价出资、折价转让或者矿产品买卖等在市场流转中的阶段。动态规范就是对矿产资源开发利用活动进行全方位跟踪监管。

　　民法对矿产资源的调整仅以其中的私权利为调整范围，或者说是以民事主体能够自由处分的财产为其规范权限。矿产资源法中虽然规定有私权利，但私权的活动空间有限，公权对资源的监管和必须以国家意思为其构成要件的私权不能改变矿产资源法的公法性质。区分公法与私法的目的在于认清法律的性质，就如同区分“民事”、“行政”、“刑事”一样重要，有助于解决诉讼“主管”问题，更重要的是有助于对法律的整体认识、运用。

　　例如,A、B、C三人约定合伙开采取得许可证的煤矿，以每人一年为限，各自独立开采，期限内自负盈亏和处理安全事故及费用等等方式履行合伙协议。该协议虽然并没有违反民事法律禁止性规定，但却不符合煤矿管理等相关行政法对矿长或者办矿单位负责人对煤矿安全生产负主要领导责任，落实安全生产责任制，采取各种有效措施，防止生产事故的发生等职责的规定。该“轮流坐庄”式的履行协议方式，实际是将矿长职责违法转让，所以应受公权力干预。

　　又如未取得采矿许可证的合伙协议，就合伙的意思自治而言是合法的，而采矿行为却违法，故该协议无效，合伙是生产经营的形式，采矿是实质，不能分离开实质与形式来单独评断。

　　社会公共利益高于私权利，这是我国法律规定的原则。

　　（三）行政法与民法相互借用

　　民法与矿产资源法在实体法上看似相互割裂，实为共同作用，以致影响到诉讼程序适用，诉讼程序的适用又促进公私法能够相互推进。如案例：A为一私营矿山企业，因缺少资金投入技改，便与B、C二人为合同一方当事人签订共同经营合同，约定更换执照时由B担任该企业的法定代表人，利润各占50%。B、C于协议后即投入资金技改。为扩大生产规模，A、B、C经协商与D签订由D投资开发该矿山企业第二期工程合作协议，约定：第二期工程独立核算，D在该矿0.25平方公里采矿范围外扩界独立投资经营，矿山企业经验收合格后，法定代表人变更为D担任。 合伙人中的B将该矿的主井生产及经营权转让给E并签订转让合同。A和D向国土资源部门申请将该该矿山企业的采矿权人变更为D，国土资源部门对此变更请求作出同意的批复并上报上级主管部门核发采矿许可证。该矿山企业经省级验收合格。E得知国土资源部门变更采矿权人批复后，认为该批复侵犯了其合法权益，经申请复议，撤销了该批复。D遂提起要求撤销复议决定行政诉讼。在行政诉讼案件未审结时，D又提起要求确认D与A签订的合作协议为有效合同的民事诉讼，而E也提起要求确认与B签订转让合同有效的民事诉讼。

　　在此三案件中，因认定解决复议决定是“先决问题”，加之一般认为在民事争议和行争议交叉情况下应“先行后民”顺序处理，故采取等待行政诉讼案件判决结果确定，再处理民事案件。案例中，应确定民事案件中两个引发争议的合同的实质是采矿权人的变更还是矿区分离，采矿权部分转让。无论采矿权利如何变动，都是私法行为和公法行为结合所形成的并将发生公法和私法上的效果。

　　民事司法实践中导致认定“先行后民”处理顺序，是基于民法是事后的处理，行政法是事前处置；审判权不能代替行政权，法院不能替代行政机关行使社会管理职责等粗浅认识，更为主要的是“重行政轻审判”观念根深蒂固且普遍流行。其实，民事诉讼与行政诉讼是平行的，没有谁先谁后的排列。对中止审理情行，《民事诉讼法》规定本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼；最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十一条规定诉讼过程中，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼。这非常明确地说明不存在“先行后民”之说，仅存在“先决问题”，并由此而确定案件处理的先后。“先决问题”即一案的处理要以另一案的处理结果为依据，而另一案尚未处理的情行。民事案件中，处理须依赖于行政行为效力的先行解决，这就成为民事案件的“先决问题”，而不是所有的问题都是“先决问题”。

　　采矿权转让中，审批机关对转让合同的审查是形式审查，如转让合同无效，又将产生什么结果？《探矿权采矿权转让管理办法》第六条中的“采矿权属无争议”看似无什么疑义，但现实中因合伙人的加入而使其在转让时权属经常发生争议，更加之允许隐名合伙人存在，权属争议更难避免，另外还有“采矿权共有人”。在民法看来，转让合同无效也不仅仅只是“未经批准转让”这一种情况存在。《合同法》第五十二条对合同无效规定了5种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。生效是有效的必要条件，而非充分条件，生效的合同不一定有效。如果转让合同无效或采矿权属得到确认，转让人可以据此申请变更采矿权人，而在此之前受让人对矿山的投入损失或者是善意取得问题又须依民法解决。

　　从上述案例和该规定可以看出：采矿权转让是发生在民事主体之间的民事法律关系，审批转让又涉及行政法律关系，公法在借助私法规范实行管控职能，私法借助公法牢固权利保护。  北京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。

　　本文并不完全列举和分析合伙投资采矿中各种纠纷，仅是通过诉讼视角来粗浅分析、探讨采矿权流转中兼具有公私法交互作用对民事权利行使影响的现象，认识采矿权这一私权利受行政法规制并严格行使是为民法中应有之义。行政法必须和民法相互配合，才能完整保障资源有序有效开发利用，才能最大保护采矿权人的利益，共同维护与促进社会经济和文化发展与和谐。

　　【作者简介】

　　周厚昆，单位为云南省彝良县人民法院。